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贫困遗存的可能状态及治理方式

发布时间: 2018-05-02               来源:《中国藏学》2017年第2期

生存资源获得的条件约束,导致部分人群的生活贫困,这是人类社会一直存在的问题。只不过在不同的社会历史条件下,这一问题的严重性有所不同罢了。当代中国社会为摆脱贫困付出了巨大的努力,取得了举世瞩目的成就。按2010年的标准,贫困发生率从1978年的97.5%下降到2015年的5.7%,贫困人口从77039万人减少到5575万人。2016年又有1240万人口脱贫,贫困率下降到4.5%。中国政府的脱贫攻坚目标是到2020年消除贫困,如果按2016年的脱贫进度,则2020年将如期达到消除贫困的目标。

本文的思考是,如何理解消除贫困的目标?是否存在贫困遗存问题?能否给出预判和适时转变的治理方式?


一、贫困攻坚可能遗存的贫困问题

据国务院扶贫办主任介绍,我国的脱贫标准是贫困县、村的贫困人口在2%以下,即按2010年的贫困线标准,贫困人口在2%以下的县、村就可以摘除贫困帽子。这些县、村98%以上的人口有了“两不愁、三保障”[1]。从这一角度来理解我国到2020年消除贫困的目标,并非指到时不存在贫困人口现象,而是指届时贫困人口现象不构成对经济社会发展形成整体性约束的严重问题。贫困人口的存在被约束在少而散的限度内,贫困现象表现为贫困遗存。所谓贫困遗存,是指经济社会发展过程中遗留的贫困痕迹。

提出贫困遗存问题,系基本社会生活现实存在发生特殊困难的可能性。这些可能性包括:

其一,致贫的不确定性  社会生活中贫困人口的存在并不仅仅与社会发展水平相关,一些重大偶然性事件的发生,如天灾人祸,可能使累积的财富毁于一旦,导致部分人群陷于物质生活的匮乏,乃至较长时间的生存困难。特别是如大地震大洪水引发的灾害、战争引发的人道危机等,都可能使居民跌落于贫困境况,而摆脱贫困则取决于灾情的蔓延程度及对灾情的控制能力和灾后的重建水平。天灾人祸的不确定性显然非扶贫规划所能控制的。

其二,生存角落的现实性  人类的生存状况不能简单归结于为环境所决定,但也不能说与环境无关。这里的环境不仅指自然环境,也包括政治及经济社会环境。卢梭在《论人类不平等的起源和基础》中认为人类有两种不平等,便指自然的与政治经济社会的两类环境下的不平等。自然环境和政治及经济社会环境所呈现的人类生存空间事实上总存在某些被忽视的角落。如生存条件极其恶劣的自然环境角落,交通极其不便的地理环境角落,社会发展政策及福利保障未能惠及的社会角落,个人谋生能力未能发挥的社会角落等等。当一个社会的发展尚未达到发达状态,而且社会发展在区域及人群间还存在显著福利差距的背景下,上述生存角落的存在便难以避免,生存于这些角落的人群便可能处于贫困状态。若按“两不愁、三保障”的脱贫标准,处于上述生存角落的人群可能不愁吃穿,但三保障有所欠缺,甚至吃、穿也有所愁。

其三,从东部沿海发达地区看,消除贫困仍是长期而艰苦的工作  东部沿海地区借改革开放的先发优势,率先摆脱区域性的贫困状态,逐渐消除了区域性的绝对贫困,但迄今也仍存在某些贫困现象。如据广东省扶贫办网站资料,2016年广东确定的脱贫标准为劳动人口(劳动年龄男16—60岁,女16—55岁)人均年收入6433元。当年建档确定176.5万人为扶贫对象。2016年底广东省农村贫困发生率为4.55%,致贫原因分别为:因病占36.2%,缺劳力占23.3%,因残占19.9%,因学(教育费用开支)占4.9%,因缺资金难改善生产占4.5%。广东省2017年面临的脱贫攻坚任务涉及97个县1112个乡镇2277个相对贫困村。

而全国农村居民收入水平仅次于上海市的浙江省,2016年仍有21万户43万人年人均收入低于4600元(浙江省的贫困线)。虽然广东、浙江的贫困标准高于全国标准,但也在一定程度上说明了广东、浙江贫困存在的事实。广东、浙江的贫困现象是存在于一个相对发达的经济社会背景下的,这一背景对于低收入群体事实上构成一个相对高的消费支出环境并成为消费压力。因此,不同经济社会背景的贫困标准可能有所不同。

由广东、浙江存在的贫困现象反观当前国家脱贫攻坚面对的集中连片特困地区以及贫困散布的其他地区,这些地区经济社会的发展水平要赶上东部沿海发达地区当前的发展水平,还需要一个较长阶段的努力。以贵州与广东的比较为例,2015年贵州农村居民人均可支配收入为7386.9元,这一水平比广东2010年的农村居民人均可支配收入还少503.35元,直观的收入水平差距在5年以上,广东的发展及脱贫环境也非贵州可比。事实上,愈深入集中连片特困区的核心区,脱贫难度愈大。可以判断,在国家预定的时点上达到脱贫攻坚目标后,也仍将有贫困遗存,这些贫困遗存人口仍将可能在部分乡村超过2%的比例。


二、贫困遗存的状态

当2020年政府如期宣布脱贫攻坚达成目标,消除贫困,所有的集中连片特困区、贫困县、乡、村都摘帽脱贫的时刻,届时的贫困遗存将可能呈现何种状况呢?

根据我国目前的贫困人口分布和政府推进脱贫攻坚的力度,可以预见2020年以后贫困遗存的大致状态:

其一,量的状态  贫困遗存人口的数量将有多少?从2016年的攻坚力度和2017年的攻坚信心看,未来3年中央政府仍将加大力度层层落实,贫困人口的数量将进一步减少。不过,脱贫攻坚的难度事实上愈来愈大,特别是一些自然环境极其恶劣的区域脱贫更为艰难。未来几年的脱贫绩效从人口数量衡量将处于递减状态,但现在贫困人口不太可能每年都有千万人脱贫。若按照现在贫困县的摘帽标准,贫困县2%的人口将可能成为2020年后遗存贫困人口的数量基数,且实际贫困人口可能将超过这一基数。

其二,度的状态  随着经济社会的发展与脱贫攻坚的推进,贫困人口的贫困程度也逐渐减轻,这是基本趋势。2020年以后贫困遗存的贫困程度也相应呈现这一态势。贫困的缩减态势既表现在分布的空间面上、人口的数量规模上,也表现在生活的艰苦程度上。因此,随着经济社会的发展和贫困攻坚的进展,贫困人口的收入水平标准也将相应提高。2016年广东、浙江的脱贫标准正反映了这一态势。但2020年以后贫困遗存的所在地区的经济社会发展水平可能达不到2016年广东、浙江的发展水平,其贫困程度仍可能严重于2016年广东、浙江所划贫困线下的生活质量。

其三,空间分布的状态  2020年以后的贫困人口将呈现为分散、小聚落分布的特点。人口较少的发散状态是与致贫人口的个体家庭遭遇及局部不确定性因素相关;小聚落分布则主要与自然地理条件相关,集中连片特困区的核心地带将是贫困遗存小聚落分布的地带。区域性的贫困现象事实上存在由外围到核心区的贫困程度分层,脱贫也是先脱外围进而攻坚核心区。而所谓攻坚,也就是为之创造更好进入开放社会的条件,改变核心区现代因素不易融进,与开放社会交流互动困难的局面。

其四,人口(身份)的状态  贫困没有民族特性,并不指向人口身份。但贫困发生所涉及的社区存在历史形成的民间生存环境的差异,生存在自然条件较恶劣环境中的居民便容易陷于生活贫困,其脱贫难度也较大。事实上,中国在扶贫攻坚、脱贫攻坚的进展过程中,在不断缩减的贫困区域和人口规模的同时,也更清晰地突显出贫困遗存的人口身份问题。如在我国贫困人口中民族八省区贫困人口所占的比例,2011年为30.4%,2016年上升为32.55%。这一比例不是说民族八省区的贫困人口数量增多,而是说在缩减存在的贫困人口中,相对集中地存在于民族八省区。事实上,集中连片的特困区主要分布于民族地区,脱贫攻坚的核心地带在民族地区,贫困遗存也将主要遗存于民族地区。特别是边远的少数民族聚居地区,贫困遗存的人口身份也不可避免地附着民族符号,少数民族人口将占有较大比例。

其五,不确定的状态  因天灾人祸突发性呈现的贫困人口存在不确定性,难以预见。尤其是重大自然灾害非人力所能掌控。一些重大灾害可能使局部区域经济社会的基础遭到毁灭性破坏,累积财富毁于一旦,居民生活水平顷刻间严重倒退,落入贫困地区。灾祸发生的不确定性,导致贫困现象发生的不可预测性,贫困遗存的不确定性。发生贫困现象的不确定性并不只存在于经济社会发展基础脆弱的地区,一些有良好经济基础的地区也存在这种可能性,只是在突发性灾害发生之后应对贫困及灾后重建的社会基础与能力有所不同罢了。同时也应重视的基本事实是,现存集中连片特困地区正是最容易发生自然灾害的生态脆弱地区,局部地区因灾返贫的概率较大。

对贫困遗存状态的粗线条描述,也从另一角度说明了贫困现象仍将不同程度、不同范围存在的现实性,而且从可能呈现的状态看,贫困遗存问题仍将在较长的一个时期中存在,也就是说存在一定的长期性。所谓一定的长期性,即存在5—10年的时段。中国幅员辽阔,局部区域居民生存环境的根本改善绝非短期内所能实现,而且经济社会发展相对滞后的区域也是自然生态环境、社会发展环境相对脆弱、致贫不确定性风险较大,历来为扶贫攻坚重点的重叠区。由扶贫攻坚的历史经验可以反观消除这些区域贫困遗存的艰巨性和一定限度的长期性。


三、贫困遗存的治理方式

在国家集全社会之力脱贫攻坚,如期宣布实现预定目标之后,尽管有关政策仍将继续执行,以巩固脱贫成果,防范返贫风险,但从总体上看,全社会广泛动员式的行动必将告一段落,为巩固脱贫成果继续执行的扶贫政策也不可能无限期地执行,社会仍将面临存在贫困现象,这就需要转变扶贫思维方式,采取与贫困遗存状态相适应的治理方式。

其一,要转变对贫困现象认识的思维方式  中国作为一个从积贫积弱状态中摆脱出来的国家,贫困记忆清晰,并自然而然地将其归结于苦难多的历史过程和腐败落后的制度背景,这些当然是社会普遍贫困的根源,但在走上常规发展的道路之后,仍然存在的贫困现象实际上有更复杂的原因,存在贫困个体及小聚落的状态。脱贫攻坚所采取的精准策略,也正是针对其贫困具体性而实施的。贫困遗存的贫困个性注解着致贫原因的复杂性。经济社会发展过程中事实存在的不平衡状态及问题的错综复杂关系,决定了贫困遗存必须在发展过程中解决,但并不能在发展过程中自然解决。也就是说,必须在发展的基础上,结合贫困遗存的具体特性来对症下药。

其二,要由脱贫攻坚转变为常规治理  脱贫攻坚采取社会广泛动员的方式,由国家集合社会力量,统一配置资源,单位分工,分层分解目标落实任务、系统推进。毕其功于一役的战役式特点鲜明,时效要求明确。以社会攻坚的方式向贫困宣战,一举突破障碍,肢解贫困核心地带,实践证明成效显著。贫困顽疾非以雷霆万钧之力一举摧毁之不可。但随着集中连片区域性贫困的瓦解,贫困遗存呈现为分散小聚落的状态及贫困现象发生的不确定性,并具有一定限度的长期性,战役式、运动式的脱贫攻坚将逐渐显得不相适应。反贫困行动需要根据贫困遗存的具体形态采取更具针对性的方式方法,通过对贫困痕迹的清查、清理,进一步完善已经开展的建档立卡工作,把治理贫困纳入常规治理的工作机制之中,以常规治理的持续稳定性提高贫困遗存治理的精准程度。需要强调的是,对贫困遗存的常规治理,不是弱化反贫困力度,而是把反贫困纳入稳定的治理常态,加强对贫困痕迹的监测和针对性清理,确保有的放矢,使贫困遗存得到有效治理。

其三,要转变机构职能,把扶贫机构职能划归民政社保机构,由民政社保系统行使对贫困遗存的治理  现行的扶贫机构是与其时我国普遍分布的区域整体性贫困状态相适应而设置的,形成自上而下分层网络的建制。随着贫困现象收缩为贫困遗存的分散小聚落状态,原先的机构设置事实上已缺乏针对性,或闲置或与民政社保系统部分职能重叠。贫困治理职能划归民政社保系统更有利于统筹贫困治理资源和针对性地采取治理措施,把贫困遗存治理与民政社保的事务结合起来,有助于形成稳定而对症治理的工作机制。

其四,要加强贫困痕迹跟踪和遗存归类治理  新时态下的贫困现象可能是旧时态的延续,也可能是生活变故造成的困难。对致贫背景、程度、分布、数量等具体情况必须加以分类,明确贫症,对症治理。从广东贫困现象的原因分析,可以窥测贫困遗存的常见贫症,即因病因残丧失劳动能力仍将是散落贫困痕迹的主要原因。而集中连片特困区的状态则表明,缺乏劳动技能、缺少收入来源的贫症,则与生存的环境条件有关,并导致贫困存在的小聚落状态。另外,某些居住在特殊环境中的人群,若没有特殊扶持,也可能存在生活贫困问题,如边境地带的部分边民。上述贫困遗存现象都需要通过归类跟踪,编制贫困遗存明细账户,分类管理,对症治理。

实际上,人类对古老的贫困问题,其认识及应对方式也是随历史过程的演进而逐渐加深并相应调整。当代中国的反贫困行动在经历从普遍性贫困到缓解贫困程度,到脱贫攻坚、消除区域性贫困,普遍进入小康社会的过程,扶贫思维也随着具体进程而调整变化。应对贫困遗存的思维方式转变,只是在一个更具标志性的历史节点上提出相应的思维方式要求,即扶贫理念与贫困现实的一致。每一个具体的贫困状态,都提出对其理解并给出具体治理措施的要求。


四、贫困遗存的治理机制

贫困遗存回归常规治理,纳入民政社保系统职能范围之内,原先扶贫办的工作机制代之以民政社保的工作机制,这一工作机制的转移要求民政社保系统针对贫困遗存问题建立专项与统筹相结合的治理机制。

把贫困遗存纳入常规治理是因其具有一定限度的长期性,但常规治理不是混同于常规的民政社保事务,而是在民政社保事务分工中析出治贫工作领域开展专项治理,根据贫困遗存的分类,针对不同类型的贫困人群加强社会保障的针对性和保障力度。其实,之前的社会保障也包含部分救助贫困功能,扶贫办的职能转入民政社保系统,机构的职能整合是加强贫困遗存治理的机制保障,发挥民政社保系统广泛深入而细密的工作机制优势,通过整合扶贫办遗存职能,完善民政社保系统的反贫困功能,优化反贫困资源的配置,将更有助于贫困遗存的系统治理。

从中国脱贫攻坚的现状看,集中连片特困区存在经济社会发展水平相对低的行政区背景,省区经济实力相对弱,地方财政自我保障水平相对低。可以预见,贫困遗存治理也将存在近似的行政区背景。因此,贫困遗存问题不能指望这些地区靠自身的发展实力来解决。如果经济社会发展相对滞后的地区原本就需要中央政府通过财政转移支付给予财政支持的话,这些地区的贫困遗存问题仍需延续脱贫攻坚的政策支持,由中央政府统筹资源予以支持,建立中央专项支持,省区监管,县镇负责,社区落实的责任制与治理机制,加强贫困遗存地区社会基础的建设,特别是社会救助的制度基础建设。因病因残丧失劳动能力所涉及的贫困人群只能通过社会救助来缓解贫困状态,而这一群体从长期看正是贫困遗存的主体,社会救助的水平和稳定性将直接影响贫困遗存的治理水平及遗存状态。对贫困遗存的社会救助资源存在社会动员的可能,但仍需民政社保系统的统筹管理,分类对口配置,纳入社会救助的统一规范。社会救助的方式随社会基础建设水平的提高和功能的完善,将更加灵活多样,可以采取集中救助与分散救助相结合的方式,如设立福利院、敬老院、孤儿院等,关键是保障对相应人群的全覆盖。

在医疗保障和教育保障方面,需建立针对贫困遗存人群的特殊机制。随着经济社会的发展,提高社会整体的公共福利水平并非奢求,公共福利政策优先覆盖贫困人群,体现社会的人道主义与道德水准,是社会进步的要求。受教育,既有益于个人,更是有益于社会。教育也是社会的公共事务。“两不愁、三保障”既是脱贫攻坚的脱贫标准,也应该成为对贫困遗存常规治理过程的公共福利政策。

对于因自然环境、社会环境等原因,缺乏信息、技能、收入来源的小聚落贫困,其贫困涉及的欠资源动力问题,即贫困源自资源因素未能得到应有的动员,资源因素处于离散、闲置状态,未能形成有效配置,相应而未能形成收益、表现为劳动力闲置未有收入来源的贫困状态。人,一方面作为人力资源能够增进财富,一方面活着需要消耗生活资料而存在两重性,因其不对称失去前一方面的支撑而使后一方面倍加困难,便面临贫困。因此,其贫困治理着力点还在于形成区域聚落的资源动员与配置能力。引入新要素,如市场信息、技术、资金等,是改变聚落环境资源离散、闲置状态,发现资源、动员资源、实现资源有效配置的基本途径。把部分闲置人力带出去,经过培训,开阔视野,增长见识,形成一定的劳动技能并与区外市场相联系,是改变资源闲置困境的另一基本途径。对这一类型的贫困遗存,除了公共福利的关照及临时性的社会救助外,关键是帮助其形成自身的资源动员机制。

此外,一些特殊人群的贫困问题,如生活在边境地带的边民,因生存环境恶劣,靠自身的劳动努力无法改善生活质量,但从边境安全的角度看,边境安全离不开边民的守护,边境地区需要边民的存在,边民生活在边境地区的政治意义超过经济意义。对这一群体需要从国防建设的层面去考虑,切实安排好边民的生活和家园建设,建立边民生活安定、家园安全,与国家强盛、社会进步相适应,生活质量不断改善的保障机制。


[1] “两不愁、三保障”:《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出,到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是:“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”,简称“两不愁、三保障”。2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议强调,“十三五”期间脱贫攻坚的目标是,到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。


                                                            (作者:王文长    摘自:《中国藏学》2017年第2期)


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