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西藏农村土地制度改革的实践与探索 ——以曲水县农村改革试验区为例

发布时间: 2020-07-03               来源:徐伍达《中国藏学》2019年第4期

西藏农村土地制度改革的实践与探索[1]

——以曲水县农村改革试验区为例

徐伍达

 

[摘要]曲水县作为西藏唯一的国家级农村改革试点县,率先完成土地承包经营权确权登记颁证工作,开展农村土地制度改革、农民住房财产权抵押贷款、农村集体产权制度改革、农村集体林权制度改革等试点工作,同时因地制宜和有针对性地解决改革过程中遇到的实际具体问题,为西藏农牧区改革积累了宝贵经验。农村土地制度改革的制度创新和制度供给,促进了西藏农牧区资源要素的流动,激发了广大农牧民的积极性和创造性,为乡村振兴提供了强大动力。

[关键词]西藏;曲水县;农村土地制度改革;乡村振兴

 

土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排,是一切制度中最为基础的制度。[2]土地制度的性质直接反映经济发展的阶段,民主改革后的西藏土地制度经历了从个人私有到全民集体公有,又从全民集体所有到家庭联产承包责任制以及家庭承包经营责任制的过程[3]。在民主改革过程中,土地改革实行农民土地所有制,以乡为单位计算出人均耕地面积,然后再以村为单位,在照顾原耕地的基础上,按耕地数量、质量、远近进行分配,抽多补少、好坏搭配,颁发土地证并确认农民的土地所有权,实现耕者有其田[4]。改革开放后,在坚持土地、草原、森林公有制的前提下,实行以家庭经营和市场调节为主的生产经营方针,实行“土地归户使用,自主经营,长期不变”的政策,实现了土地由集体统一经营向以家庭自主经营的变迁[5]。2012年,拉萨市曲水县率先开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作,拉开了西藏农村承包地确权改革的序幕。2014年,曲水县被推荐为全国整县推进试点县,到2015年7月,完成农村土地承包经营权确权登记颁证试点任务全部内容。拉萨市其他县(区)也试点开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。通过试点工作,对承包地确权改革领域进行了有益探索,为西藏农村土地制度改革积累了经验。

一、曲水县农村改革试点工作开展情况

曲水县位于拉萨市西南部的雅鲁藏布江中游北岸,东、北与堆龙德庆区接壤,东、南滨雅鲁藏布江邻山南市的贡嘎县、浪卡子县,西与尼木县紧连,辖区面积1624平方公里。县属内陆高原干燥季风气候,年平均气温7.18℃,年平均无霜期231天。全县辖5乡、1镇、19个行政村,乡村人口3.31万人,占总人口的88.8%。统计资料显示,2017年全县年末实有耕地面积6.64万亩,占全市耕地总面积的11.8%。县域内建设用地面积为3.55万亩。其中,居住用地1.73万亩(含宅基地4017.36亩),公共管理和公共服务设施用地540亩,工业用地6180亩,道路交通设施用地8970亩,公共设施用地45亩,绿地与广场用地15亩。曲水县作为西藏唯一的国家级农村改革试点县,于2015年年底率先完成县域内7201户、10.59万亩农村土地承包经营权确权登记颁证工作,并完善了县域各类土地利用规划编制。由县级财政配套400万元,开展县级土地利用总体规划的调整修编、县级城市总体规划控制性详细规划编制、乡镇土地利用总体规划编制及5个乡、16个村的村庄控制性详细规划编制工作。在国家级农村改革试点县的基础上,曲水县于2015年3月被确定为农村宅基地制度改革试点县,2016年10月被确定为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点(以下简称“农村土地制度改革三项试点”)县[6],积极审慎稳妥推进农村土地制度改革三项试点的各项工作。

习近平总书记指出:“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。”党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。曲水县将农村改革试验区特别是农村土地制度改革三项试点作为统揽全县经济社会发展的首要任务,在县农村改革试验区办公室的基础上设立农村土地制度改革三项试点工作领导小组办公室,配齐配强工作人员,统筹推进各项改革任务,提高农村改革实验的系统性、整体性、耦合性、联动性、针对性和有效性。经过不懈努力,探索出了一批“可参考、可借鉴、利修法、惠群众、有价值”的改革成果。

1.开展农村宅基地制度改革试点工作  2014年6月,曲水县在南木乡江村启动农村宅基地及地上房屋确权登记发证试点工作,当年10月完成该村286户的宅基地及地上房屋确权登记发证工作。在江村试点过程中,制定了农村宅基地一户多宅、超标面积有偿使用等处理办法及相应操作规定,收取了9万余元宅基地超标面积有偿使用费。2014年年底,曲水县向国家申报农村宅基地改革试点,2015年3月获得批复后在全县范围内开展工作,到2016年1月完成全县农村宅基地及地上房屋确权登记颁证工作。在试点过程中,对农村宅基地“三权分置”进行了探索。经过调查,在县城、乡镇和村委会等周边已有30多例外来人员租赁流转农民住房开展生产经营居住的情形,存在农村宅基地“三权分置”的民间行为。曲水县根据实际情况,制定了农村宅基地有偿使用、流转和退出审批管理暂行办法。2016年9月,曲水县开展不动产统一登记,上线包括窗口业务服务、权籍两个子系统的不动产统一登记管理系统。同年9月22日,举行不动产统一登记证书发放仪式,为5户家庭颁发了不动产统一登记证书,还对2户家庭进行了不动产登记备案。曲水县成为西藏最早实施不动产“房地合一”两证统一登记发证工作的县(区),已累计办理宅基地及地上房屋房地一体不动产权证29本。

2.开展农村土地征收制度改革试点工作  根据原国土资源部《关于进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作》的安排,曲水县结合县域经济社会发展情况,先后制定《关于调整曲水县区域征地补偿费标准的方案》《曲水县林地及林木补偿价格方案》,调整提高县域耕地、林地、林木等征收补偿价格,适度提高集体、农户被征收土地等的补偿额度,增强农牧区居民的获得感和积极性。2017年,曲水县调整土地征收补偿价格,顺利推进了涉及征收补偿价格调整的5宗、724.18亩土地征收工作,有效地满足了县域经济社会建设发展需要。同时,全县审慎推进农村土地承包权、农民集体收益分配权有偿退出工作,并制定“两权”有偿退出相关办法。

3.开展集体经营性建设用地入市试点工作  曲水县制定《农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定》《集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,开展全县集体经营性建设用地摸底工作,初步清查出集体经营性建设用地9宗、30.38亩。组织实施了曲水村1宗、6.94亩集体经营性建设用地入市试点,以每亩14.4万元的价格进行交易,土地交易额为99.94万元。其中,县级财政按每亩交易价格的30%收取入市收益调节金,县财政共收取了29.98万元。曲水村按每亩交易价格的70%收取集体入市收益,曲水村集体共收取了69.96万元。曲水村此宗集体经营性建设用地入市较土地征收补偿标准每亩高出4.04万元,土地交易额也高出28.01万元,提高了农村集体经营性建设用地入市交易额和入市积极性。

4.开展农民住房财产权抵押贷款试点工作  2016年3月,曲水县出台了支持农民住房财产权抵押贷款工作意见,由县财政出资200万元设立农民住房财产权抵押贷款增信基金,与中国农业银行开展合作,为江村等5个村的19户农户办理农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款,累计发放243万元。试点期间,发放抵押贷款金额在西南四省位居第一。2018年5月,曲水县进一步发挥抵押贷款试点效益,在全县范围内扩面推开农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款工作,按30万元/户的标准分别为3户家庭办理抵押贷,有力地支持了农牧业生产发展。

5.开展农村集体产权制度改革试点工作  农村集体产权制度改革,是涉及农村基本经营制度和国家基本经济制度的一件大事,也是全面深化农村改革的重大任务[7]。曲水县根据《中共中央国务院〈关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见〉》的要求,因地制宜地制定了《曲水县农村集体资产股份权能改革工作方案》《曲水县农村集体经济组织成员身份界定工作意见》《曲水县农村集体资产清产核资工作意见》《曲水县农村集体经济组织理事会、监事会选举换届办法(试行)》等规章制度,开展以农村集体资产股份权能改革为核心的农村集体产权制度改革试点工作,形成“清资产、定成员、设经社、量份额、赋权能”改革主体环节制度政策成果和相应操作规范经验。全县完成3个试点村的5项主体改革工作,共界定出集体经济组织成员8980人,累计清查出集体资产价值35823万元。其中,经营性资产价值35570万元,占集体总资产价值的99.3%。按照“一人一份、一元一股”方法,共量化和分配8980份集体资产份额、35570万股集体资产股份,人均获得39610元的资产价值。试点村共实设3个村级、20个组级共23个农村集体经济组织(股份经济合作社)。2018年8月,全县完成剩余村各项主体改革工作,共界定64220名集体经济组织成员,共清查集体资产总额24.91亿元。

6.开展农村集体林权制度改革试点工作  2017年以来,曲水县积极推进“地定权、树定根、人定心”为目标的集体林权制度改革工作,制定形成《曲水县集体林权制度改革工作涉及问题政策处理办法》,完成全县8270.42亩集体林权权属调查、外业勘界测量、公示核对确认等各项工作。首批24块、855.59亩集体林权不动产权证已完成制作。

二、曲水县农村土地制度改革主要成效

曲水县通过农村改革试验区,开展以农村土地制度改革为核心的各项试点工作,为推进土地适度规模经营,培育多层次经营主体、增强农牧业发展内生动力、完善农牧业综合服务体系作出一定贡献。

1.推动城乡建设用地市场的统一  曲水县作为国家级农村改革试验区,在完成农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上,持续推进各项农村改革试点任务,理顺和明晰了农村耕地、宅基地、房屋、集体资产等产权关系。通过农村土地制度改革三项试点,赋予农村集体建设用地与城镇国有建设用地同等权能,将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,统一了城乡建设用地市场。该县曲水村以出让方式取得集体经营性建设用地资产成功上市,在县域资本市场上首次得到认可。社会和市场对集体经营性建设土地上市的接受程度逐步提高,将进一步激发农村土地资源的活力,为农业人口向城镇转移提供迁移路径。

2.优化乡村产业振兴空间的布局  曲水县通过农村土地制度改革三项试点,盘活农村集体建设用地存量并在当地进行优化配置,为乡村产业振兴提供了用地。通过集体建设用地调整入市,打造曲水才纳万亩净土健康产业园区,为乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。全县累计流转土地达3.69万亩,5万亩土地实现适度规模经营,推动县域经济结构转型升级。在县域内形成“一区、四园、六基地”[8]的产业发展布局,为乡村产业振兴提供了较为充足的用地空间。曲水县是全国有机产品认证示范区之一,全县净土健康产业产值突破10亿元,农牧业产业化水平达到34%,高原特色产业实现蓬勃发展。据《拉萨市统计年鉴》,2018年曲水县农林牧渔业总产值达到3.68亿元,占拉萨市农林牧渔业总产值的11.2%,较2010年增长了1.5倍,年均增长12.1%。

3.增加农民家庭财产性收入来源  曲水县通过农业现代化体制机制创新改革试点,提高了土地产出水平和农牧业经济效益,以净土健康产业为主的高原特色产业吸纳就业13万人次[9],带动农民增收2亿元,是西藏较早实现脱贫摘帽的县(区)之一。从图可见,2018年曲水县农民人均可支配收入达到13960元,较2014年增长了55.7%,年均增长11.7%。集体经营性建设用地入市提升了土地价值,全县集体经营性建设用地入市的共有9宗、30.38亩,为农村集体组织和农牧民增加了财产性收益。曲水县征地补偿安置标准比法定补偿标准高,增加的征地补偿费用由县财政列支。通过宅基地制度改革,完成全县农村宅基地及地上房屋确权登记颁证,解决了大量历史遗留问题,保障了农民土地权益,形成多样化的住房保障形式,有效满足了多元化的居住需求,建成“三有”村、四季吉祥村等著名的易地扶贫搬迁点。通过农房抵押、有偿退出、流转等改革试点,破解融资难的问题,累计发放“两权”抵押贷款480万元,成为农民增加财产性收入的重要来源。

4.提升土地利用和乡村治理水平  曲水县农村改革试验区围绕破解农牧业农村发展的体制机制瓶颈和束缚,完成土地权属调查和登记发证,进行村庄规划,为农牧业、农民房屋合理布局提供基础,促进农牧区生态宜居的可持续发展。通过土地制度改革试点,促进农村耕地、宅基地、房屋、集体资产等各类资源有序管理,有效保护耕地资源,土地利用水平显著提升。农村改革试验区强化产权支撑、健全集体经济组织,调动农牧民参与集体资产管理和乡村公共事务管理的积极性,增强基层组织的凝聚力,实现农牧民邻里和谐共处、农牧区社会和谐稳定,促进了乡村有效治理发展。

三、农村土地制度改革试点存在的问题

曲水县农村土地制度改革试点工作在取得显著成效的同时,也存在一些问题和不足。由于县域经济社会发展水平不高,工业化和城镇化水平较低,人口和土地资源较少,全社会固定资产投资不多,农业人口城镇化转移中农村土地承包权、农村宅基地使用权、农民集体收益分配权“三权”退出、农村土地制度改革三项试点中农村宅基地腾退、集体经营性建设用地入市、农村宅基地“三权分置”、集体林权制度改革等改革发展空间较小。从面上来看,部分内容需要与上级政策衔接。农村集体经济组织统一社会信用代码赋码、建设用地指标跨区域流转等需要与上级衔接,县级层面推进相关改革工作存在一定局限性,推进相关内容改革不够快,与上级期望存在一定差距。从点上来看,改革促发展效益发挥不够。农村改革试验工作多数停留在体制机制领域,因县域范围内市场主体较少、市场经济要素不足、市场经济不够活跃,通过改革吸引带动市场要素投入进而实现改革各领域快速发展存在一定局限,改革促发展效益发挥不够,多数时候仍需要政府通过要素投入实现各领域发展。从内容上看,部分领域存在一定风险。曲水县农村改革试验工作是中央授权开展的改革试验工作,“两权”抵押贷款、农村土地制度改革三项试点等改革中仅在授权期内赋予农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押担保权利,赋予集体经营性建设用地入市等权限,相关抵押贷款、入市等改革涉及经济利益较大、期限较长(超过授权期限),改革授权到期后部分领域或因政策变动产生政策调整、经济损失风险较大,平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多。曲水县农村土地制度改革试点过程中,遇到的具体问题如下:

1.土地权属争议和地类性质改变问题  对农户承包地权属四至界限不清的,沿相对位置确定地块位置界限,尽可能明确权属边界,存在权属纠纷的,通过调解、仲裁等方式解决,待争议解决后再确权颁证。对寺庙、学校等特殊部门所属耕地的确权问题,因无相关法律法规明确规定,先进行调研摸底登记备案,暂不予确权。农户原有耕地由于毁损、撂荒、种植苗木、用于打麦场等已经不能够满足耕地条件的,暂不予测量确权登记颁证,事实上是林地的按照林地确“林权”,农户提出要求的,先由乡政府、村委会核查,之前确为耕地的,要求农户在一定期限内恢复耕地性质,开展农业生产,并组织国土、农牧等部门对恢复后土地进行耕地性质检测检查,检测检查符合要求的,再予以测量确权登记颁证。

2.实测多(少)出的面积确权和粮食补贴发放问题  实测后比实测前面积多的,按照“多出土地该是国有的归国家,该是集体的归集体,该是农牧民的归农牧民”的办法处理,即对承包地块原四至边界内的,确权给承包农户,因扩边展沿多出的少量土地,只要群众无异议,也确权给原农户;实测后比实测前面积少的,据实测面积确权登记。此次确权登记颁证面积暂不与发放国家粮食补贴挂钩,国家有新政策的,再按新政策处理。

3.土地平整、开荒开发新增土地确权问题  前期申报了农业综合开发土地平整项目,土地平整后农户承包地重新划分微调,地块测量四至和面积存在差异。要实施农业综合开发土地平整的地块,予以暂缓颁证;间隔较长时间的采取先颁证再实施项目的处理办法。土地平整新增的少量土地确权给组集体,土地开发新增大量土地确权给村集体,这种处理方式得到了乡镇、村组、农户的认可。此外,是关于农户私自开垦土地问题。农户私自开垦土地一律不作为农户承包地确权登记颁证,属于集体土地的,由集体依法依规收回,属于国家所有土地的,依法依规收归国有,造成国家和集体土地严重破坏的,对开垦土地农户进行批评教育,追偿经济损失。

4.确定土地承包经营权人和证书权利人代表问题  签订确认书前在户籍管理部门人口信息系统中注册登记、具有确权所在组户口的人作为农户农村土地家庭承包经营的共有人,户口迁出且在户籍管理部门该组人口信息系统中没有登记注册的,一律不作为该组农户农村土地家庭承包经营的共有人。以“人走地不动”为原则,以组为单位确权,出嫁女、入赘男等将户口迁出本组的,不在本组家庭户中确认共有人。户籍管理部门颁发的户口本填写的户主为承包方权利人代表,农户家庭有变更权利人代表需要的,先到户籍管理部门做户主变更登记后,再在证书上变更权利人代表即承包方代表人。

5.流转后的土地确权问题  流转后的土地,按照尊重历史、面对现实的原则,在征求农户意见基础上,区别对待,一般根据原承包农户确认承包关系、确权给原承包农户,流转关系不变,证书颁发给原承包农户,有转让互换的可以办理变更。对已流转多年且在该地块上建设设施温室的土地,由于地块四至界限无法确定、技术条件无法测量的,采取“按原承包亩数确权不确地”的方法,对这部分土地予以确权,此办法初步得到了乡镇、村组及农户的认可。

四、完善农村土地制度改革的对策建议

西藏农村土地制度改革站在新的历史起点上。从拉萨市曲水县农村改革试验区来看,有些改革已全面推开,制度绩效初步显现,为国家修改调整法律法规服务;有些改革仍在试点,需要进一步总结完善,形成可复制可推广的模式和经验。应深入贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述,加强制度创新和制度供给,让农牧区资源要素流动起来,激发广大农牧民的积极性和创造性,为实施以“神圣国土守护者,幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略提供制度保障。

1.稳定农牧区土地草场承包关系  以土地集体所有为基础的农村集体所有制,是社会主义公有制的重要形式,是实现农民共同富裕的制度保障[10]。农牧区基本经营制度是乡村振兴的制度基础,农牧区土地草场承包关系稳定并长久不变就是要坚持“三个长期不变”。随着西藏经济社会快速发展、工业化和城镇化深入推进,统分结合的双层经营体制面临着诸多挑战。在“统”的层面,实行“两个长期不变”以来,集体经济组织逐步退出农牧区生产经营活动,一些地方甚至出现“长期不管”现象;在“分”的层面,很多劳动力富余的农牧区出现青壮年劳动力外出务工,农户与土地出现了分离且耕地碎片化突出,土地撂荒和靠天种地现象逐年增多。2017年年底,西藏基本完成权属调查、查田勘界等任务,共计开展权属调查37.96万户,共测耕地427.6万块,计504万亩,全区承包地确权主体任务基本完成[11]。以小农户为主的家庭经营仍是西藏农牧区的基本经营单位。2018年中央一号文件提出:“落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策,衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。”具体到西藏而言,应在“三个长期不变”政策的基础上,坚持农牧区土地草场承包关系稳定并长久不变,巩固家庭经营基础性地位,赋予双层经营体制新内涵,健全小农户与新型农牧业经营主体的利益联结机制;发展多种形式的适度规模经营,处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系,发展土地托管、联耕联种、代耕代种等多层次多类型的社会化服务,引导农牧民走向联合与合作,提升组织化水平和扩大服务的规模;推进小农户与现代农牧业有机衔接,完善小农户扶持政策,探索新型经营主体扶持政策与其带动小农户数量挂钩,促进传统小农向现代小农转变,让小农户共享改革发展成果。

2.落实农村土地“三权分置”制度  “三权分置”作为农村土地制度的重大创新,是保护农民承包权与促进土地流转的制度保障,全国各地包括西藏在内都进行了大量的实验探索,但在理论和实践层面还需要进一步完善。西藏在试点的基础上,通过确权登记颁证工作实现“明确所有权、稳定承包权和放活经营权”的改革方向,基本解决了长期以来全区耕地面积权属不清、面积不准、空间位置不明等问题,为落实“三权分置”制度、引导土地流转和发展农业适度规模经营奠定了坚实基础[12]。据统计,2017年年初西藏农村土地流转面积17.4万亩,到2018年6月底全区农村土地流转面积达到23.9万亩,土地流转面积增加了6.5万亩[13]。“三个长期不变”的核心要义就是要落实好农牧区土地草场承包关系稳定并长久不变政策,通过确权登记颁证进一步厘清农牧区土地草场的产权体系,明确权利主体的边界和关系。应按照“农牧民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”的法规要求,界定农牧民的集体成员权,明晰集体土地草场产权归属,集体土地草场的承包经营权必须公平公正公开地落实到本集体组织的每个农户,承包农户可依法自愿将土地草场经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体,维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包土地草场等权利。

3.完善集体经营性建设用地管理制度  西藏随着济社会的长足发展,城镇化水平已从改革开放初期的11.3%提高到2018年的31.1%,每年都有农村集体土地被征用。曲水县开展集体经营性建设用地入市改革试点,对征地范围、征地程序、土地增值收益分配、失地农民权益保障机制等现行征地制度中存在的问题进行了探索。推进新型城镇化和实施乡村振兴战略进程中,首先要明确集体经营性建设用地范围。经营性建设用地主要用于产业兴旺相关的办产业、搞企业、做旅游等经营性用途的土地开发,不包括宅基地、基础设施、公共事业设施等建设用地,禁止用于房地产开发。对集体土地所有权和集体建设用地使用权进行确权登记,健全县域空间规划衔接协调机制,明确集体建设用地与集体土地主体的关系,重点保障城乡一体化中的基础设施、公共事业建设用地需求。同时,按照《深化农村改革综合性实施方案》的要求,可将符合城乡规划、用途管制和依法取得等条件作为入市流转的前提,并完善集体土地增值收益分配机制;以同地区同类型同用途的集体经营性建设用地的基准地价为参考,兼顾国家和集体利益由市场决定价格,提高征地补偿安置标准,规范土地收益分配机制,确保集体成员的收益共享和维护失地农牧民的合法权益。

4.稳妥慎重推进农牧区宅基地制度改革  西藏民主改革以来,农牧区形成了独具特色的宅基地制度,呈现出集体所有、无偿分配、长期使用等特点。该制度安排对维护西藏农牧区稳定和保障农牧民居住权发挥了保障作用,西藏农牧民人均自有住房面积从改革开放初期的17.08平方米提高到2018年的38.58平方米。在安居工程建设和脱贫攻坚易地搬迁过程中,西藏农牧区宅基地制度面临许多新情况新问题,诸如一户多宅、退出机制、易地搬迁后原址腾退及复垦难、抵押贷款受限等。深化农牧区宅基地制度改革的核心是处理好稳定与权能的关系。应明确农户对宅基地使用的资格权,只有本集体经济组织成员才有权取得本集体经济组织的宅基地使用权,通过“一户一宅”保障农户依法取得的宅基地用益物权。既要严格禁止城镇居民利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆,也不得以退出宅基地使用权作为农牧民进城落户的条件。同时,结合下乡返乡创业创新、乡村旅游和创意农牧业,进一步完善宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,盘活闲置宅基地和闲置农房,满足乡村振兴中新产业新业态的用地需求;进一步完善宅基地的“三权分置”,创新农户住房财产权抵押、担保、转让的有效途径,增加农牧民财产性收入。

5.稳步推进农牧区集体产权制度改革  西藏在确认农牧区集体经济组织成员身份、全面核对集体资产基础上,建立健全了农牧区集体组织资产管理制度。截至2018年8月底,全区7个改革试验区完成清产核资主体任务,共清理集体资产65.98亿元,其中经营性资产8.01亿元,集体土地(含草地、林地等)398.62万亩。应进一步全面强化农牧民的权利,保障农牧民合法权益。根据不同区域自然地理条件、耕作放牧习惯、交通物价成本等因素,开展农村集体资产清产核资,在摸清集体资产家底的基础上,把集体资产的所有权确权到不同层级的农牧区集体经济组织成员集体,明确集体产权的归属和责任主体;把集体经营性资产确权到户,赋予农牧民对集体资产的占有、使用和收益分配的权利;将集体资产以股权或份额的形式量化到集体成员,作为其参与集体收益分配的依据,推进农牧区集体资产股份合作制改革,这是让农牧民共同分享农村集体经济发展成果,政治上保障农牧民民主权利,经济上维护农牧民物质利益的重大制度安排,真正让农牧民成为改革的参与者和受益者,与村集体形成利益共同体。与此同时,发挥基层党组织对集体经济组织的领导核心作用,探索发展壮大农牧区集体经济的有效途径,发展多种形式的股份合作,提高非经营性资产对公共服务能力的集体统一运营管理。

 

注释

[1] 本文系西藏拉萨市2017年度哲学社会科学专项资金项目“基于部门物质代谢核算的拉萨净土健康产业发展空间研究”(批准号:17ALSJY001),西藏自治区社会科学院2019年度重点课题“西藏农牧民增收路径研究”(项目号:19BDCJJ05)阶段性成果。

[2] 韩长赋:《中国农村土地制度改革》[J],《农村工作通讯》2018年第Z1期,第8页。

[3] 徐伍达、范友悦:《克松的变迁——西藏乃东县昌珠镇克松居委会调查报告》[M],北京:社会科学文献出版社,2016年,第98页。

[4] 徐伍达:《民主改革以来西藏农牧区历史巨变》[J],《西藏研究》2019年第2期,第47页。

[5] 徐伍达、范友悦:《克松的变迁——西藏乃东县昌珠镇克松居委会调查报告》,第98页。

[6] 改革的主要依据:2014年12月,习近平总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议,审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月27日,十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》,授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律规定。

[7] 徐伍达:《中国西藏新农村建设绿皮书:西藏乡村振兴发展报告(2018)》[R],拉萨:西藏藏文古籍出版社,2018年,第248页。

[8] “一区”即雅江工业园区;“四园”即净土健康产业园、净土健康产品加工园、传统民族旅游产业园和茶巴拉光伏产业园;“六基地”即奶牛养殖基地、中藏药材种植基地、高原土豆种植基地、黑青稞种植基地、花卉苗木基地、身心疗养基地。

[9] 此外,土地出租流转收益达到3000万元,较传统农作物种植产出增加2000万元,为全县农牧民增加财产性收入1300万元。

[10] 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈深化农村改革综合性实施方案〉》[EB/OL],新华网,http://www.xinhuanet.com//politics/2015-11/02/c_—1117016978.htm,2019年10月2日。

[11] 徐伍达:《中国西藏新农村建设绿皮书:西藏乡村振兴发展报告(2018)》,第246页。

[12] 同上,第248页。

[13] 同上,第246页。


[作者简介]徐伍达,西藏自治区社会科学院农村经济研究所副所长、副研究员。(拉萨850000)

来源《中国藏学》2019年第4期




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